突击花掉2万亿，岂是“日本也这样”可了

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财政部公布的最新一期财政收支数据显示，2012年1到11月全国财政累计支出10.5万亿元，比2011年同期增长17.9%。而2012年中央财政支出预算指标为12.4万亿元，由此预估：12月份将有约1.9万亿元的预算资金待支。

在许多人看来，这意味着，一些政府部门又到了一年一度的突击花钱时间。但财政部官方网站上、财政部财科所副所长白景明的署名文章表示，虽然2012年年底财政支出规模较大，但并不是违反预算管理规定的年末突击花钱。

白景明的这一判断，引发了公众的强烈关注，乃至质疑：年终突击花钱不违规？这些钱都花在哪里了？哪些钱算违规？

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突击花钱不只发生在中国

“年底突击花钱与违规花钱并不是同一个概念。”白景明告诉《中国经济周刊》，违规花钱主要有三种情况：一是原本没有预算，但非要在一个项目上花钱。二是有预算但是不走正常审批程序。三是有预算也走程序，但是最后“做了手脚”。比如政府采购，有预算有程序，但最后没有把钱给中标的供应商。“这些情况在现实中确实存在。但是这不仅仅发生在年底，每个月都有可能发生。”

在白景明看来，突击花钱并不代表违规。这种预算支出的不均衡现象不仅仅发生在中国。比如日本2011年到2012年的预算年度最后一个月的支出，就占到了该预算年度总支出的14%。“有些预算本身就不是均衡支出的。因为有些项目并不是每个月都有。比如一些机构年底才会启动一些项目，如年底召开工作总结会议等等。因此不能用年底突击花钱等同于违规花钱。”白景明说。

白景明认为，公众对“年末突击花钱不违规”的指责主要出于两个方面：一是公众认为有些钱不该花。有些机构脱离预算，财政收入增加后，原本某个项目没有预算但是非要花钱，导致了浪费性支出。二是“原本有预算，虽然用不了这么多，但是年底非要花出去”。

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为什么要突击花钱？

研究者认为，年终突击花钱的最根本原因，是我国现行的预算编制采用“基数加增长”的方式存在极大的缺陷。每一年的预算决策都是在上一年拨款的基础上增加一定的数额，并且结余全部上缴。因此各单位到年底必须把钱花出去，否则就要上缴国库，而且第二年的预算规模还会减少。

“有些项目如办公经费或采购经费，如果一个部门一年的预算是100万，年底完成这些工作只用了80万。上级就会认为明年80万也够了。这就会让第二年的预算减少。”中国政法大学财税金融法研究所教授、北京市人大常委会预算监督顾问施正文告诉《中国经济周刊》，“一些部门可能会为了花钱而花钱，比如开一些没有必要的高规格会议或委派一些没有必要的出差学习等。”

此外，规模不断加大的财政超收收入也成为一些部门突击花钱的动因。

所谓财政超收收入，是指当年实际财政收入超出预算收入的部分。据全国人大财经委测算，从2000年到2011年，全国财政超收收入近5万亿元。

按规定财政超收收入除了按法律、法规和财政体制规定增加有关支出外，相当部分会转入预算稳定调节基金，纳入第二年预算安排。然而，目前虽然一些城市建立了预算稳定调节基金，但效果并不尽如人意。众多地方政府并不情愿将超收部分纳入监督，而是“开动脑筋，动员力量”将超收部分全部花掉。

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日前，财政部财科所负责人在接受媒体采访时亦表示，年底财政支出规模较大，主要原因是：一些项目支出在前期准备阶段资金需求量小，后期实施阶段资金需求量相对较大，相应资金支付也是前少后多；一些据实结算和以收定支的项目年底按实际工作量进行清算，12月份支出相对较多；预算安排的一些支出项目由于客观条件变化等原因，资金支付后延，其中有一部分资金还需要结转到下年使用等。

施正文表示，目前预算批复和单位财政资金使用是脱节的。每年3月全国人大批准中央财政预算之前，项目支出中一般只有延续性项目按一定比例预拨部分资金，新增项目大都在预算批复下达后才开始支出，这就使一些资金只能延后支出。由于财政预算中只有总量(预算)的规定，并没有“花钱时间和进度”的约束，因此形成一年中财政拨款“前高后低”的尴尬。

而备受瞩目的《中华人民共和国预算法修正案(草案)》暂无消息。研究者认为，在目前的现状之下，“年末突击花钱”和年底财政支出规模较大现象还将继续存在。

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突击花钱花在哪儿了？

面对这种暂时无力改变的现状，众多纳税人更加担心自己所缴纳的税款是否已被各级部门单位违规花掉。

一位在地方事业单位工作的财务负责人告诉《中国经济周刊》：“很多财政拨款是固定的，比如人员工资费用，就不存在这个问题。而一些专款专用的财政拨款则受到财政部门、审计部门等机构的监督，通常也不会出现大规模挪用或突击消费的情况。”

白景明在接受媒体采访时说：“虽然12月份财政支出规模确实会大一些，但基本上都是经预算安排且根据政策和实际需要执行的支出，而且绝大部分资金是用于与人民群众生活相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业等方面。”

这个解释固然权威，但过于模糊。施正文表示，公众理应知道财政费用花在了什么地方，且这种关注不应仅仅聚焦在“年底突击花钱”上。正是因为一些部门单位大笔花钱“不透明”，才让年底时段的开支成为众矢之的。

中国人民大学财政与金融学院副院长赵锡军认为，纳税人应当有权利得知公共财政的使用情况，“但这些信息并没有得到公开。如果公民想知道年底大量的支出可以去政府主管部门申请政务信息公开以满足知情权。”他认为，让财政支出更加透明可以让公众更加了解“年底突击花钱”的真实情况。

检测专家

突击花钱花在哪儿了？

房叔，表叔就是产物啊，吃喝嫖赌全报销啊。。。  反正老百姓还是那样，与突击没啥关系

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说日本也突击花钱是“选择性接轨”两届日本政府垮台与“突击花钱”均有关系日本政府“突击花钱”，这的确是事实——2012年3月，日本2011财年的最后一个财政月，日本国库共支出了16万亿多，占当时全财年统计97万亿的近17%，远高于其他月份。此前几年，甚至几十年的情况也非常类似。

然而，这并不代表日本人认为这是应该的。据知名旅日评论员桥本隆则介绍，日本政府“突击花钱”是因为政治人物的活动，动用预算支持官办民营的公司，造成了很多民众的税金的浪费，养活了一大批寄生在制度上的蛀虫。三年前日本自民党下台，很大程度就是因为官僚与公务员的占据了日本行政预算的大部，每年年末突击花钱，而且拒绝民众的审查，结果就是经济失败，政治也是失败，交出了政权。

为改变这个状况，后来上台的民主党政权设立了“行政刷新会议”，为杜绝政府浪费，审视各单位的预算而实行“事业预算甄别”——由专家、议员、社会团体负责人针对公共事业预算举行公开辩论，并评估某预算是否应削减或冻结，会议全程通过网络公开给民众自由观看。从结果来看，这项措施并未起到作用，“乱花钱还要加税”的民主党也于前不久交出了政权。

所以说，拿日本当“挡箭牌”是不合适的，日本民众同样痛恨突击花钱。相比之下，日本政府至少在预算公开方面做得非常出色，有关财政运行的资料公布得非常充分，还能轻易在网上找到。

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均衡支出怎不学学香港和美国？事实上，拿日本作“挡箭牌”是一种选择性接轨。国际上有不少国家和地区在财政支出的月度均衡方面做得十分出色，根本不存在突击花钱，香港和美国就是如此。

2011财年中国内地的财政支出在最后两月明显拉升，12月支出比例更是多达18%以上。

与此相对，香港的财政支出在最后两个财月保持平稳，比例均在10%以下，其实香港全年开支都比较平稳，略微保持增长态势。顺带一提，香港这年的第8财月支出特别高，主要是因为“6000$计划”，即由于上一财年收支有盈余，于是香港政府决定向每个香港居民派送6000元，大部分在此月支出。

而美国全年的月度财政支出也非常均衡——除了足以让中国人瞠目结舌的最后一月“突击省钱”之外，虽然这与美国的高赤字有关，但也足以说明美国这么一个开支浩大的政府也是能做到拒绝“突击花钱”的。

那为什么中国大陆就做不到呢？

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“突击花钱”的本质是财政制度太落后
不仅全国的支出曲线如此，地方的月度支出曲线同样如此。描述这个曲线就是——

每年头两个月支出较低，三月份回升，到四、五月份略下降，六月份又急剧增多；然后七、八月份又有所下降，九月份支出金额增加；十月份下降，十一月份支出金额开始增加，到十二月份急剧增加，是前十一个月的平均水平的数倍之多。

这里隐藏了什么规律？其实分析下就很好理解了，头两个月支出少，是因为过年和预算审批还没完成，因此支出少；三月回升正常，四月份又下降，是因为财政单位拨付预算动力天然不足以及执行预算单位工作拖拉；到五月末、六月为完成半年考核，在“跑部钱进”等因素作用下，支出迎来高点；七、八月再次因动力不足和拖拉支出水平低，九月回升，十月因黄金周再次降低，最后十一月十二月迎来支出全年考核，于是便“突击花钱”，在较大的拨付自由裁量权之下，各种“权力寻租”、各种“三公消费”、各种“小金库”、各种“上下级互送温暖”便集中上演。

这足以说明，年底“突击花钱”已经成为财政惯性，年年都如此，“三令五申”禁止并不能起什么作用。换言之，“突击花钱”的怪圈年年被提及，数额却年年在递增，这是不合理的预算制度下各级政府“必然”的“理性”选择。

当然，年底开支的爆炸性增加，也有很大原因在于财政收入增长实在太快，按预算执行，肯定花不完。

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“突击花钱”反映出的制度问题那么，对这个扭曲的支出曲线和香港、美国的曲线对比，反映出中国的财政制度到底存在什么问题呢？

首先，预算审批还未完成，财年即已经开始。我国的财年是自然年，从每年一月到十二月。然而，各级预算要交由各级人大审批才能通过，我国地方人大在一、二月召开，全国人大要到三月才召开。这必然造成财年开始的时候支出特别少，事实上，财政部的月报一、二月都是合并来报的。结果便理所当然造成财政支出“前松后紧”的局面。这种问题在大多数国家是不存在的，只需让预算审批结束的时间放在下一财年开始前就行了。而财年是很好调整的，我国只需将每年财年的第一个月放在四月，预算的执行空间就能大大提升。

其次，我国实行以收定支、收支挂钩的财政体制，财政支出完全取决于收入。如果收入较多，当年未用完的预算财政结余并不被视为节约，而往往被认为没有完成任务，一方面要收回未用完的结余部分，不得实现单位内部的跨年度使用；另一方面在当年实际使用预算数额的基础上，削减下一年度的预算额度。如果一个部门没有用完预算经费并将其结余下来，非但得不到制度上的鼓励，反倒会影响到工作成绩的评价以及下年预算经费的数量，那么在年终的时候将预算经费“突击花完”就成为最理性的选择。要想解决这个问题，就要破除收支挂钩，并且向“零基预算”的方向迈进，即测算开支时每年从头算。

最后，则是预算编制、审批和执行制度与先进地区的全面差距——编制长期不合理、过于粗放，没有科学、合理、精细化地预计财政收入的增长和支出的使用情况。由于预算的专业性，多数人大代表对预算审批不具备专业知识，使得预算审批往往流于形式，而各级人大的“会期制”使得后期的监督几乎不存在。而在预算的执行上，前述所说的自由裁量权让国库拨付存在很大的随意性，为各种浪费和寻租提供了空间。